3.2.  Міграційна політика України

3.2.1.  Інституційна головоломка

Міграційна політика України зводиться переважно до боротьби з нелегальною міграцією, яка головним чином зумовлена проблемами з оформленням державних кордонів і відсутністю угод про реадмісію з країнами-постачальниками й транзи­ту мігрантів, і виконання міжнародних зобов'язань України щодо захисту шукачів притулку. Вирішення загальних питань управління міграційними потоками, зокрема залучення праці іммігрантів для сталого демографічного та соціально-еконо­мічного розвитку, використання потенціалу української діаспори за кордоном, здійснення ефективного міграційного кон­тролю, спрямованого на запобігання негативних наслідків міграції та недопущення порушення прав, свобод і законних ін­тересів мігрантів і громадян України, перебуває поза фокусом державної політики.

Україна має достатньо розвинену та водночас розгалужену правову базу для міграційної політики. Її становлять закони Украї­ни "Про імміграцію" (2001), "Про біженців" (2001), "Про громадянство України" (2001), "Про правовий статус іноземців" (1994 рік, остання редакція 2005 року) і ратифікація Конвенції "Про статус біженців" 1951 року та Протоколу 1967 року (2002), Закон "Про Державну прикордонну службу України" (2003) та "Про внесення змін в деякі законодавчі акти у зв'язку з при­йняттям Закону "Про державну прикордонну службу України" (2003). Механізмами реалізації цих законів стали численні постанови уряду, що регулювали окремі питання.

Водночас відсутнє базове законодавство у цій сфері - в Україні досі немає закону про основи міграційної політики, як того вимагає Конституція, та, як наслідок, бракує інституційного забезпечення. Величезна кількість підзаконних і відомчих нор­мативних актів, які регулюють процедури реалізації законів веде зазвичай до суб'єктивної правозастосувальної практики. Механізм роботи з нелегальними мігрантами та шукачами притулку вже більш як десять років характеризується хаотичністю у підходах, неузгодженістю дій на міжвідомчому рівні і суперечить європейським стандартам.

Починаючи з 2002 року в Україні дискутується питання створення Єдиної міграційної служби. Нині реалізацію окремих аспектів міграційної політики здійснюють сім центральних органів виконавчої влади: Міністерство внутрішніх справ, Мі­ністерство закордонних справ, Міністерство праці та соціальної політики, Міністерство охорони здоров'я, Державний комітет у справах національностей та релігій Міністерства юстиції, Державна прикордонна служба та Служби безпеки України.

Відсутність єдиної міграційної служби не дає змоги виконувати основні завдання контролю над міграцією, такі як скоорди­нований контроль за в'їздом, перебуванням і виїздом іноземців, міжвідомчий обмін інформацією про осіб, яким видано візи на в'їзд в Україну, які перетнули державний кордон та яким заборонено в'їзд в Україну.

Не сприяє ефективності міграційного контролю розмежування між Держприкордонслужбою України та МВС України від­повідальності за вислання за межі держави нелегальних мігрантів, які незаконно потрапили в державу (компетенція Держ-прикордонслужби), і тих, які законно потрапили в державу, але після закінчення встановленого терміну перебування ухи­лилися від виїзду та перейшли на нелегальне становище (компетенція МВС) (Чумак, 2006, с. 2006).

32  Офіційний вебсайт Міністерства праці та соціальної політики, http://www.mlsp.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=81570&cat_ id=34946.

За останні десять років на розгляді у парламенту було кілька законопроектів, що визначали засади міграційної політики та створення єдиного органу управління у сфері міграції. Однак жоден з них не ухвалено внаслідок розбіжностей міжвідомчого характеру в органах виконавчої влади, що опікуються міграцією.

Основні видимі суперечки точилися навколо проблеми поєднання в одному органі функцій гуманітарного та правоохоронно­го характеру, що могло б призвести до конфлікту інтересів. Проте іншими міжвідомчими суперечностями, які не виносилися на публічне обговорення, стали боротьба за утримання функцій у сфері регулювання міграції і, як наслідок, збереження за відомствами кадрового та фінансового забезпечення. Так, наприклад, лише передача функцій досудового слідства за зло­чини, пов'язанні з незаконним перетинанням державного кордону, змусили передати одночасно до 80% кадрів слідчого апа­рату СБУ прикордонних областей, де порушено кримінальні справи, пов'язані з прикордонним законодавством, становлять абсолютну більшість.

Інше складне питання - підвідомчість центрів утримання нелегальних мігрантів і біженців. Передача таких центрів до мі­граційної служби позбавляла б великих кадрових і фінансових ресурсів, у тому числі з міжнародної технічної допомоги, ор­гани, що за них відповідають.

Питання створення "єдиної міграційної служби" України постійно перебувало і в центрі уваги міжнародник партнерів Укра­їни. У плані дій ЄС у сфері юстиції та внутрішніх справ щодо України у 2006-2008 роках воно було визначено однією з основ­них цілей підрозділу "Міграція та притулок". У рамках плану визначалася і можливість широкої технічної допомоги Укра­їні в разі такої реформи. У Цільових планах співробітництва Україна - НАТО впродовж останніх трьох років це питання було одним з головних зобов'язань України.

Нові виклики в міграційній сфері, пов'язані з підписанням угоди про реадмісію з ЄС, і тиск європейських партнерів змусили українську владу повернутися до вирішення питання комплексного управління міграційними процесами. 15 червня 2007 року відбулося засідання Ради національної безпеки й оборони (РНБО) України, рішення, якого було затверджено Указом Президента України за № 657/2007. У документі визнано факти, які доти не перебували в центрі завдань державної полі­тики. Наголошено на потребі "невідкладного визначення основ державної міграційної політики України, підвищення ефек­тивності протидії явищам, що становлять реальну загрозу національній безпеці України, - нелегальній міграції, загостренню демографічної кризи, відпливу за кордон найбільш кваліфікованої частини трудоресурсного та інтелектуального потенціа­лу". Констатується "концептуальна невизначеність державної міграційної політики України, в тому числі її принципів, стра­тегічних цілей, сучасних завдань, стандартів із забезпечення прав людини".

Указом передбачалося "розробити до кінця 2007 року за участю представників громадських організацій, вчених, фахівців та експертів проект Концепції державної міграційної політики України та внести його в установленому порядку на розгляд Вер­ховної Ради України шостого скликання та здійснити протягом 2007-2008 років необхідні заходи щодо оптимізації системи державного управління у сфері міграції, розглянути питання щодо доцільності утворення центрального органу виконавчої влади з питань міграції, діяльність якого спрямовуватиметься і координуватиметься Кабінетом Міністрів України через Мі­ністра внутрішніх справ України".

На виконання цього указу Кабінет Міністрів підготував постанову № 558 від 18 червня 2008 року "Деякі питання державного управління у сфері міграційної політики". Документ передбачає покладення на Міністерство внутрішніх справ "виконання функцій спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах міграції в межах, визначених законо­давством про біженців, та з координації діяльності центральних органів виконавчої влади щодо забезпечення реалізації дер­жавної міграційної політики до законодавчого визначення протягом одного року питання, пов'язаного з утворенням від­повідного центрального органу виконавчої влади".

Відмінністю від Указу Президента є те, що Кабінет Міністрів не подав пропозиції зі створення нового центрального органу виконавчої влади, а тимчасово поклав такі функції на Міністерство внутрішніх справ. Водночас цією постановою передбача­ється створити у складі міністерства Державний департамент міграційної служби, до сфери управління якого передаються всі пункти тимчасового розміщення біженців і всі реґіональні органи міграційних служб, а отже, і повноваження щодо розгляду справ і надання статусу біженців в Україні, та всі фінансові ресурси, пов'язані з виконанням цієї функції.

По суті Кабінет Міністрів створив не центральний орган виконавчої влади, діяльність якого він спрямовує та координує через міністра внутрішніх справ, а орган державного управління у складі МВС, діяльність якого безпосередньо визначатиметься мі­ністром внутрішніх справ України. Загалом це найпоширеніша практика європейських країн - створювати міграційні органи у складі МВС, яку підтримали й українські експерти.

Утворення такого органу у складі МВС дало б змогу сконцентрувати в одній службі реалізацію таких завдань: о  розгляд питань щодо громадянства України;

о  прийняття заяв і проведення процедур стосовно іноземців та осіб без громадянства для отримання статусу біженця

або додаткового захисту в Україні;

о  розташування та утримання осіб, які перебувають у процедурі отримання статусу біженця;

о  утримання, фільтрація та ідентифікація осіб, затриманих за незаконний в'їзд або перебування на території України; о  розшук і вислання осіб, які перебувають на території країни нелегально або втратили право на законне перебування.

Однак формальне невиконання урядом Указу Президента для зупинення дії постанови з одночасним поданням до Конститу­ційного Суду про визнання її неконституційною (указ Президента № 643/2008 від 21 липня 2008 року).

Мотивуючи своє рішення, Президент звинуватив Кабінет Міністрів у перевищенні своїх повноважень і виданні постанови всу­переч положенням Конституції. На думку Президента, лише до повноважень Верховної Ради належить можливість встанов­лювати засади міграційних процесів, змінювати функції, повноваження та загальну структуру і чисельність МВС України.

Таким чином, питання щодо утворення єдиного органу, до функцій і повноважень якого належали б питання про вироблен­ня, координацію та реалізацію міграційної політики України до рішення з конституційного подання Президента України, за­лишається відкритим.

38